שילוב תקן 21 בתמ”א 38 – איך לא עשינו זאת קודם?! / אברהם ללום ועמית ארד *

זוכרים את האמרה של רון חולדאי: “תמ”א 38 היא מתנה לעשירים, צריך לאייד אותה”. משלימה אותה עמדת פורום 15 הערים לפיה: “יש נטיה מוגזמת לתת ליזמים את מקסימום זכויות הבנייה גם אם אין הצדקה לכך”. שתי העמדות הללו במצטבר טוענות דבר אחד: תמ”א 38 במתכונתה הנוכחית נותנת יותר מדי ליזמים ולבעלי הדירות באזורי הביקוש לנדל”ן, ופחות מדי לאלה המצויים באזורים בהם מחירי הנדל”ן נמוכים.  

תמ”א 38 שבמקורה היתה תכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, התפתחה כיום לתכנית שמטרותיה הן שלוש: התחדשות בניינים, מיגון מפני רעידות אדמה וטילים והוספת דירות לשוק הנדל”ן הבוער. שלושת המטרות חשובות ומהוות פתרון לצרכים כמעט לאומיים של הציבור בישראל. אולם הדרך בה נקטה תמ”א 38, של הענקת סל זכויות בניה אחיד לכל מדינת ישראל מהווה את הבטן הרכה שלה. אחידות זאת מבוססת על ניסיון לתת פתרון אחד מוגדר שיתאים לכמה שיותר מקרים, מעין ממוצע, בתקווה שהוודאות התכנונית תאפשר מימוש מהיר של הרבה פרויקטים של התחדשות עירונית ברמת הבניין הבודד. אלא שפתרון ממוצע כזה מטבעו נותן יותר מדי בחלק מהמקרים ופחות מדי לאחרים, כפי שמבוטא בהתנגדות פורום 15 הערים. לא רק זאת, בפועל מרוב פרשנויות והתנגדויות, תמ”א 38 לא רק שלא הניבה מימוש של הרבה פרויקטים בשנות קיומה אלא נקלעה לאחרונה למבוי סתום, כאשר כמעט כל אחד מפרש אותה אחרת.

וחשוב להבין – לא מדובר רק בהבדל בין בית-שאן לתל-אביב, אלא גם בין בניינים ברחובות כגון הרא”ה ברמת גן עם 25 דירות קיימות לדונם, לבין בניינים ברחובות צדדיים ומבוקשים ברמת גן עם צפיפות קיימת של 8-16 דירות לדונם. תמ”א 38 במתכונתה כיום מביאה לכך שגם במרכז הארץ, היזמים מתחרים על בניינים בצפיפות נמוכה יחסית בהם רווחיות הפרויקט גבוהה יותר, ומתרחקים מבניינים צפופים, בהם הרווחיות נמוכה יותר, אם בכלל קיימת. זאת כאשר ברור כי האינטרס הציבורי הוא דווקא לתת פתרון לבניינים צפופים יותר, שכן בהם אנו מחדשים וממגנים יותר דירות ואזרחים בכל בניין. עיריית רמת גן ניסתה לתת לכך מענה ביזום תב”ע רג/53 המאפשרת הגדלת צפיפות משתנה לפי אזורים, אולם גם תכנית זאת מהווה פתרון של כמה ממוצעים במקום אחד, ואינה נותנת פתרון מן השורש לבעיה.

נוסף על כך, עולה חדשות לבקרים טענה נגד תמ”א 38 שהיא מתייחסת לבניין הבודד, תוך התעלמות מצרכי הסביבה וההשפעה המצטברת של הוספת דירות על תשתיות העיר. מבלי להיכנס לדיון בטענה זאת לגופה, ברור הדבר שלא ניתן לצופף ולהוסיף דירות ללא הגבלה ועל כן יש לווסת העניין.

המסקנה המתבקשת מכל האמור לעיל היא שנדרשת גמישות מובנית במסגרת תמ”א 38, אשר תאפשר להעניק יותר או פחות זכויות בניה בהתאם למאפייני הבניין הספציפי תוך איזון והתחשבות באינטרס הציבורי. ככל ומדובר בבניין בן שמונה דירות ברחוב צדדי ומבוקש, האינטרס הציבורי תומך בהגבלת זכויות הבניה שיינתנו לו למינימום שבו הפרויקט יהיה כלכלי. ולהפך, ככל ומדובר בבניין צפוף ברחוב ראשי או בפריפריה, אותו אינטרס הציבורי צריך להביא לכך שיתווספו זכויות בניה במידה מספקת כדי לאפשר את הפרויקט. כיצד גמישות כזאת מתיישבת עם ההיגיון המרכזי של תמ”א 38 לאפשר וודאות תכנונית, להגדיל זכויות בניה באופן ידוע מראש על מנת לאפשר מימוש מהיר של פרויקטים רבים של התחדשות עירונית ברמת הבניין הבודד?! נדרשת אמת מידה לשיקול דעת הוועדות המקומיות בהענקת זכויות בניה מכח תמ”א 38, אשר תיצור סטנדרטיזציה והגיון ידועים מראש. ומתברר שהפתרון לכך כבר קיים בדמות תקן 21 של מועצת שמאי המקרקעין ומשרד המשפטים לתכניות פינוי – בינוי, המגדיר את הרווח הסביר ליזם:
“פרויקט פינוי בינוי מבוצע בהיקפים גדולים ומתמשך לאורך זמן ארוך ויש בו מרכיבי סיכון שאינם אופייניים לפרויקטים אחרים. רמת הסיכון ואי הוודאות הגלומים בו גדולים, ולפיכך יובא בחשבון בשלב הבדיקה הראשוני של השומה, רווח יזמי ראוי התואם את אופי הפרויקט. רווח יזמי מקובל בשלב של הכנת התכנית מוערך בכ 30% – 25% מכלל העלויות הצפויות.”

שילוב תקן 21, או תקן שמאי דומה שיותאם לפרויקטים של בניין בודד, במסגרת תמ”א 38, יאפשר לוועדות המקומיות להוסיף קומות במסגרת תמ”א 38, מקום שהועדה המקומית רואה בכך חשיבות ציבורית, כגון כאשר מדובר בבניינים צפופים יחסית על צירים מרכזיים שנדרשת הרחבתם, ועל כן הפתרון המתאים הוא הריסת הקיים ובניית חדש תחתיו. ולהפך, כאשר מדובר בפרויקט רווחי מדי, יהווה תקן 21 רף תחתון לצמצום זכויות הבניה מבלי לסכן את הרווח המינימלי הסביר של היזם. באופן זה תמ”א 38 תיתן יותר ליזמים ולבעלי הדירות באזורי חוסר הביקוש לנדל”ן, ופחות לאלה המצויים באזורי הביקוש לנדל”ן; והיא תאפשר ליותר תושבים להיות חלק מההתחדשות העירונית של סביבתם.     הוספת קומות לפי תמ”א 38 מעבר לבסיס הקיים של 2.5 קומות תהיה פטורה מהיטל השבחה ומס שבח כמו 2.5 הקומות הניתנות כיום, והיא נדרשת באזורים / שכונות / רחובות בהם קיימת מגבלה של הוספת דירות או מחירי נדל”ן נמוכים ואינטרס ציבורי בהאצת התהליך ופישוטו. במקומות בהם התנאים הללו אינם מתקיימים, כגון בשכונות פריפריה או על צירי תנועה ראשיים בהם אין מגבלת הוספת דירות, תוכל הוועדה המקומית להפנות את המבקשים למסלול של הגשת תב”ע, במסגרתו מצד אחד לא ינתנו פטורים ומצד שני לא תהיה מגבלה להוסיף עוד זכויות בניה כדי לאזן את תוספת ההיטלים והמסים. הדבר נותן מענה גם לערים המתנגדות לתמ”א: משוואה פשוטה במסגרתה לא מוותרים על היטל השבחה כשלא צריך, ומצד שני כשרוצים היטל ההשבחה נלווית לו “עלות” קלה לחישוב בצורת זכויות בניה. לגבי הפחתת זכויות בניה, סמכות זאת קיימת ממילא גם כיום, אלא שלא מוגדר לה רף תחתון או קנה מידה, שאותם יתן תקן שמאי כגון תקן 21.

לשילוב של תקן 21 בתמ”א 38 יתרונות נוספים בהיבט הדייר הסרבן, מתנגדים חיצוניים, ואפילו לתחרות בין יזמים שלעיתים מפריעים אחד לשני ובסופו של דבר לסיכויי הצלחת הפרויקט – הכל מקבל מדידה וסטנדרטיזציה במסגרת דו”ח כלכלי.

יובהר כי שילוב תקן 21 בתמ”א 38 אינו פוטר את המחוקק מהגדרת אופן חישוב זכויות הבניה של הבסיס הקיים הנשאר 2.5 קומות מעל וקומה מפולשת מתחת, אותו צריך לקבוע באופן אחיד וחד ערכי בכדי למנוע את חוסר הוודאות הקיימת כיום.

 *עו”ד אברהם ללום, סגן יו”ר לשכת עוה”ד ויו”ר משותף של פורום המקרקעין הארצי של לשכת עוה”ד  עו”ד עמית ארד ראש מחלקת ייצוג דיירים בהתחדשות עירונית במשרד עורכי דין אברהם ללום ושות’